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协商民主科学发展的一种治理机制
日期:2009-05-12 浏览:717次 字体:



温宪元


    当前,随着社会经济的进步与发展,经济社会快速发展与体制不适应、地区发展的差异与不平衡、利益群体的差距与冲突、和平发展与世界环境的制约等各方面的因素,都在考验着我们的协商决策机制。如何更好地促进公共利益,维护各社会阶层的利益,最大限度地解决利益群体间的矛盾,避免矛盾冲突,实现国家和政治稳定,是协商制度面临的重大课题。

协商民主与人民政协


 协商民主的概念形成和理论发展肇始于20世纪80年代及其后的西方政治学,是西方重要的政治发展和西方政治思想的重要成果之一。一般认为,协商民主是指政治共同体中的自由、平等公民,通过参与立法和决策等政治过程,赋予立法和决策以合法性的治理形式。其核心概念是协商或公共协商,强调对话、讨论、辩论、审议与共识。协商民主的主要内涵大致可以从三个方面来理解:第一,在组织形式上。在我国,从协商民主的实践进程看,从新中国建立,到当下就关系国计民生的重大问题在中国共产党领导下进行的广泛协商,经过长期探索,其现实组织形式就是“人民政协”这一政治组织,人民政协是实行中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要政治形式和组织形式。1949年9月召开的中国人民政治协商会议,开始了我国最初的民主形式,即中国共产党同各民主党派和无党派民主人士一起共商国是,形成了具有临时宪法性质的“共同纲领”,在这个基础上,选举产生了中华人民共和国中央人民政府,建立了新的政权,由此开始形成具有中国特色的协商民主的组织形式。此后,各地各级政协组织陆续成立并发挥作用。人民政协的设立及其存续是为着中国社会主义民主的政治理想,人民政协的事务处理及其对国家事务的参与也是受其成员公共协商所支配的。正是有了这样一个专门实施政治协商的机构,才使中国的协商式民主实践有了坚实的组织保证。第二,在决策形式上。国内学者认为,“协商民主作为一种民主的决策体制或理性的决策形式,每个公民都能平等地参与公共政策的制定过程,自由地表达自己的意见并倾听别人的观点,包括对道德问题提供协商的空间,在理性的讨论和协商中做出大家都能接受的决策”。国外学者则指出:“如果我们想要真实世界中我们称之为民主的体制成为更为真实的民主,我们则需要设法去推动它们朝着协商模式的理想迈进”,“当决策是通过公开讨论过程而达成,其中所有参与者都能自由发表意见并且愿意平等地听取和考虑不同的意见,这个民主体制就是协商性质的”,并且“所达成的决定(决策)不是简单地反映参与者的重要利益或观点,而是反映了考虑各方观点后作出的判断及解决分歧时应该使用的规则和程序”。在我国,政治协商的主要内容就是“就国家和地方的重要问题在决策之前和决策执行过程中进行协商”,并在协商中充分听取各方意见,充分尊重不同意见。而且,参与协商的主体是以“界别”形式出现的,各界别代表不同社会阶层和人民群体的利益,他们在决策协商中并非只是简单地反映和维护各自自身利益(政协委员个人利益),而是要集中反映所在界别的重要诉求和集体利益(在根本利益完全一致基础上的阶层利益、群体利益),并努力就经济社会发展中的重大问题进行广泛、充分的协商讨论,以统一思想,达成共识,为经济社会发展建言献策。协商不同于对话、讨论和一般的交流,它体现了民主,反映了民意,集中了民智,增进了共识。这种协商民主虽然没有法律的强制性,但具有很强的政治影响力和社会影响力。第三,在治理形式上。国内学者认为,“协商民主是一种具有巨大潜能的民主治理形式,它能够有效回应文化间对话和多元文化社会认知的某些核心问题。它尤其强调对于公共利益的责任、促进政治话语的相互理解、辨别政治意愿,以及支持那些重视所有人需求与利益的具有集体约束力的政策”。在我国,人民政协不仅是巩固和扩大爱国统一战线的重要组织,是中国共产党领导下实现各党派和无党派人士团结合作的重要组织,同时也是我国政治体制中发扬社会主义民主的重要形式。因此,人民政协在国家政治生活和公共治理中,发挥着两方面的重要作用:一方面,人民政协及政治协商从处理各政党之间关系,进一步拓展到为各界代表人士广泛参与国家政治生活提供制度性平台和渠道,从而上升到国家政治制度层面,构成国家政治体制的重要组成部分;另一方面,中央强调关系国计民生的重大问题要通过人民政协进行协商,要发挥人民政协在反映社情民意、化解社会矛盾、维护社会和谐稳定等方面的作用,要通过人民政协调动一切可以调动的积极因素,团结一切可以团结的力量,同心同德,群策群力,维护和发展安定团结的政治局面,为把中国建设成为现代化的社会主义强国而奋斗,从而使协商式民主成为与通过选举、投票表决行使权利相互补充、相辅相成、体现中国广泛人民民主的又一种重要治理形式。

在协商民主的制度创新中聚合科学发展的重要力量


 在实现科学发展的和谐社会建设进程中,应该充分利用协商民主机制,积极吸收人类文明的优秀成果。当前,随着社会经济的进步与发展,经济社会快速发展与体制不适应、地区发展的差异与不平衡、利益群体的差距与冲突、和平发展与世界环境的制约等各方面的因素,都在考验着我们的协商决策机制。如何更好地促进公共利益,维护各社会阶层的利益,最大限度地解决利益群体间的矛盾,避免矛盾冲突,实现国家和政治稳定,是协商制度面临的重大课题。为进一步完善我国协商民主,重点应加强以下四方面建设:
 一是建设协商民主的社会环境。良好的社会环境是培育协商民主的土壤。党的十七大报告不仅响亮地提出人民民主是社会主义的生命,而且对人民民主的内涵有了新的提法:“保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”。人民有知情权,政务就要实行公开,现在出版的《中国人大》、《国务院公报》等报刊,就是要让人民知道人大与国务院的日常工作如何进行。人民参与国家大事有多种方式。表达权就是宪法所规定的言论自由、出版自由等,现在还增加了网络自由权。社会网络包括公共领域这个社会环境,它为人民提供了讨论和争论有关公共利益事务的场所或论坛,这样我们就可以通过社会网络和其他公共领域,来保障言论自由与结社自由,将不同的社会群体和利益群体组织起来,在国家和个人之间建立一个中介,发挥桥梁和纽[FS:PAGE]带作用,从而促进社会的稳定和谐与科学发展。
 二是促进决策的科学合法。任何决策只有在获得广大政策对象的认同时才能够有效实施。因此要促进科学合法决策,既要保证所有受决策影响的利益相关者都能够平等地参与决策过程,任何人都没有超越的特权。又要保证整个决策的过程体现和维护绝大多数公民的公共利益诉求,体现理性的优势,不能够采取行政的强制性措施而要采取说服的手段。党的十七大报告指出:要“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。实际上这里讲到的三权关系问题,我国不能照搬西方三权分立体制,但是我们又要保证做到既有三权相互制约,还要有三权统一和相互协调,如果做好了这“三权”,比之西方单纯的三权制约更为优越,这就是中国特色。决策权在人大,执行权在国务院和各级政府,监督权在人大,也在人民群众,司法权在检察院和法院。我国的“一府两院”都由人大产生并向人大负责,人大是最高权力机关,人大又受人民监督。我国宪法规定:一切权力属于人民。以往的缺点是未解决好党政关系,要改变以党代政的传统体制,改善党的领导,党要由从上而下直接领导转变为从中深入间接领导,即由党选派到人大、政府担任领导职务的党员去体现、贯彻党的领导,使人大和政府能独立发挥作用。
 三是建立有效的防范和监督机制。行政权力的非民主取向与协商民主的本质内涵是相背离的。行政机构拥有政府赋予的制定规则的优先权,自由裁量权很大,但往往在制定公共政策的时候忽略了责任的承担,而控制这种不良倾向的最好方法就是施行协商民主,建立有效的防范和监督机制,规范公共行政行为,增强决策全过程的公开性、平等性和包容性,使讨论和决策过程尽可能科学化。
 四是要改进政协制度。政协是中国特色的政治制度。中国人民政治协商会议在1954年前后有变化,1954年第一部宪法实行之前,人民政协代行全国人民代表大会职权,1954年之后政协变为统一战线组织。党的十七大报告提出“推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设;把政治协商纳入决策程序,完善民主监督机制,提高参政议政实效;加强政协自身建设,发挥协调关系,汇聚力量、建言献策、服务大局的重要作用”。我们认为这里说的“把政治协商纳入决策程序”最为重要,一定要改变其只供党的领导人参考的现状,真正把政治协商纳入决策程序。
 总之,我们要高度重视和发挥协商民主的作用,为建设有中国特色的社会主义民主政治作出贡献。


  (作者系广东省社会科学院研究员)

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